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Auszug aus: "Deutsche Gesellschaftsgeschichte 1949-1990"
Folge 6:
Der Ausbau des Sozialstaats
Die Genese des deutschen Sozialstaats läßt sich bis in die 1870/80er Jahre zurückverfolgen, als Bismarck das Projekt einer staatlich geförderten Sozialpolitik und damit einen säkularen Trend initiierte (III, 907–915; IV, 428–435). Dabei ging es bekanntlich zuerst keineswegs um die Realisierung jener denkbar unterschiedlichen Motive, welche von den verschiedensten Seiten unterstellt worden sind. Denn es handelte sich nicht um die Implementierung der christlichen Soziallehre oder die Fortsetzung der absolutistischen
Wohlfahrtspolitik, um einen Erfolg des sozialkaritativen Mitleids, eine Konzession an die demokratische Gleichheitsidee oder ein Entgegenkommen gegenüber sozialdemokratischen Forderungen, geschweige denn um eine Sozialreform im Sinne der Humanisierung der Arbeitswelt. Vielmehr kam primär das nüchterne machttechnische Kalkül zum Zuge, angesichts der Drohkulisse, die durch die einschneidenden ökonomischen und
sozialen Disparitäten des industriekapitalistischen Wachstumsprozesses und die Fundamentalopposition der organisierten Arbeiterschaft erzeugt wurde, die gefährdete Legitimationsbasis eines sehr jungen, durchaus noch nicht stabilisierten Staates zu befestigen. Insofern handelte es sich um eine innovative "Antwort" auf eine Herausforderung, die über die Reaktion auf verschärfte Verteilungskämpfe weit hinausging. Die Loyalität der systemkritischen Kräfte sollte durch ihre materielle Sicherstellung als Staatsrentner, durch eine "kollektive Massenbestechung" (H. Rosenberg), aus der Bismarck kein Hehl machte, zurückgewonnen werden.
Um die Legitimationsproblematik und die defensive soziopolitische Integration drehte sich von Anfang an im Kern die gesamte deutsche Sozialpolitik, und daran hat sich auch in der Folgezeit zunächst nicht viel geändert, als sich weitere Motive, etwa aus der christlichen Überlieferung oder dem Umfeld der etatistischen Sozialreform, an die Versicherungsgesetze
anlagerten. Aufs Ganze gesehen hat die Wirkung der staatlichen Sozialpolitik im Kaiserreich und in der Weimarer Republik das Legitimitätskalkül unstreitig bestätigt. Die erhoffte Integrationswirkung stellte sich ein, der gesellschaftliche Grundwert der sozialen Sicherheit wurde aufgewertet, ein Mindestmaß an Lebenschancen für viele bisher Diskriminierte
erreicht. Auch die NS-Diktatur setzte daher aufgrund der positiven Erfahrungen die großzügig erweiterte Sozialpolitik des "Volksstaats" als probates Mittel der Loyalitätsgewinnung und Herrschaftsstabilisierung ein – mit unleugbarem Erfolg, wie sich herausstellte.
Das Chaos nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs konfrontierte die Westdeutschen mit einer Lage, die noch ungleich dramatischer ausfiel als die vermeintlich so gefährliche Konstellation der 1870/80er Jahre, sogar als die Systemkrise seit 1929. Zehn Millionen Flüchtlinge und Vertriebene, vier Millionen Kriegsopfer: Invalide, Witwen und Waisen, 3,4 Millionen Ausgebombte, zwei Millionen Evakuierte und 1,6 Millionen Spätheimkehrer,
dazu sechs Millionen DPs warfen außer der Wiedereingliederung von 13 Millionen Soldaten und der eklatanten Benachteiligung von Millionen durch die Währungsreform Probleme auf, die sich jeder auch nur halbwegs zufriedenstellenden Bewältigung zu entziehen schienen. Überdies war das Vermögen der Sozialversicherung dahin, nur die allerniedrigsten Leistungen waren zuerst möglich. Obwohl die neue DM-Währung die Kaufkraft der
Sozialleistungen seit 1948 aufwertete, herrschte doch unter den 5,5 Millionen Rentnern in der ersten Hälfte der 50er Jahre eine geradezu panische Angst vor der Altersarmut; vergleichbare Sorgen plagten Millionen von Witwen und Waisen; die Armut kinderreicher Familien war sprichwörtlich. So gesehen grenzt es schon an ein kleines Wunder, daß die schlimmsten Auswirkungen dieser katastrophalen Kriegshypothek, die das Sozialsystem
zu sprengen drohte, bis 1949/50 notdürftig abgemildert werden konnten. Die Sozialpolitik behielt aber seither eine beispiellose Dringlichkeit.
Fraglos stand daher die junge Bundesrepublik im Zeichen einer sozialen "Gründungskrise", welche durch die zerstörende Pauperisierung, die "massivste Belastung" von vielen Millionen, den Verlust elementarer Existenzgrundlagen und das Fehlen haltgebender sozialer Sicherheit gekennzeichnet war. Ob ihr die friedliche Integration jener Abermillionen gelingen werde, die der Krieg um Heimat und Gesundheit, Hab und Gut, Beruf und Wohnung gebracht hatte, wirkte 1949 wie eine völlig offene Frage, die von all jenen, die eine "Zeitbombe" (H.-P. Schwarz) ticken hörten, nur mit abgrundtiefer Skepsis beantwortet wurde.
In der von 1949 bis 1966 währenden heroischen ersten Phase ihrer Sozialpolitik sah sich die Bundesrepublik drei pressierenden Hauptproblemen gegenüber: 1. Sie mußte die krasse Notlage weiterhin entschärfen, 2. den inneren Frieden sichern und der drohenden Anomie die Integration möglichst aller Benachteiligten entgegensetzen und 3. eine Entschädigung für die horrenden Verluste in Angriff nehmen. Das Grundgesetz (Art. 20/1)
schloß sich zwar an die Tradition des Weimarer Sozialstaatspostulats an, enthielt jedoch keine konkreten normativen Vorschriften, so daß die Bonner Politik einen Handlungsspielraum innerhalb weit abgesteckter Grenzen besaß. Und noch in einer anderen Hinsicht wirkte sich die Tradition weiter aus: Erfolgreiche Sozialpolitik galt unter den extrem restriktiven Bedingungen der Nachkriegsproblematik mehr denn je zuvor als nachhaltiger Legitimationsspender, der sich mit seiner Geltungskraft sogar neben das "Wirtschaftswunder" schob.
In hektischer Eile wurde jetzt die pragmatische Lösungssuche im neuen Staat vorangetrieben, um angesichts der explosiven Lage eine Radikalisierung zu vermeiden. 1950 verabschiedete der Bundestag unverzüglich ein Gesetz über die Kriegsopferversorgung, das Millionen ehemaliger Soldaten und beschädigten Zivilisten helfen sollte. Auch die SPD stimmte zu; damit bahnte sich in fast allen wichtigen Entscheidungsfragen der Sozialpolitik eine "Krypto-Großkoalition" von CDU und SPD an, die auch künftig die parlamentarische Prozedur immens erleichtern sollte. Den
Spätheimkehrern aus der Kriegsgefangenschaft wurde zwischen 1950 und 1953 mit zahlreichen Unterstützungsmaßnahmen unter die Arme gegriffen. Das erste Wohnungsbaugesetz von 1951 bemühte sich um eine Verbesserung der katastrophalen Wohnsituation von Millionen Menschen; es erreichte allein bis 1956 den Bau von zwei Millionen Sozialwohnungen (bis 1960 von 3,2 Millionen unter den 5,7 Millionen Neubauten) für einkommensschwache Mieter. Mit dem Anlauf zur Wiedergutmachung wurde
im Hinblick auf Eigentum, Beruf und Gesundheit der jüdischen NS-Opfer ebenfalls begonnen (s. vorn V.5.). Ständig wurde auf dieser Linie der Kreis der sozialpolitisch Berechtigten erweitert, so daß die Bundesrepublik schon in den 50er Jahren mehr Geld für ihr Sozialbudget (15 %) aufwandte als – mit Ausnahme Österreichs – alle anderen westeuropäischen Staaten. Wegen des noch niedrigen Volkseinkommens operierte sie anfangs ständig an den Grenzen ihrer Belastbarkeit.
Die mit großem Abstand imponierendste Leistung verkörpert der Lastenausgleich seit 1952, die "wichtigste innenpolitische Antwort auf das Chaos nach 1945" in der Gestalt eines "Umverteilungsprozesses höchsten Stils". Erstaunlich reibungslos konnte er wegen des Booms abgewickelt werden, der seit 1950 ungeahnte Spielräume und finanzielle Zuwächse für den "Steuerstaat" gewährte, zugleich auch Konflikte milderte. Wer
waren die wichtigsten Adressaten dieser beispiellosen finanziellen Transaktion?
– Vertriebene, Flüchtlinge, Spätaussiedler – bis 1950 12,45, bis 1990 14,85 Millionen,
– Flüchtlinge aus der SBZ/DDR – bis 1961 3,42, bis 1990 4,63 Millionen,
– Kriegssachgeschädigte – drei Millionen,
– Evakuierte – 2,5, anfangs fünf Millionen,
– Inflations- und Währungsreformgeschädigte – 20 Millionen.
Um auf diese heterogene Klientel von Entwurzelten, Geflohenen und Geschädigten, insgesamt mehr als ein Drittel aller Bundesbürger, zu reagieren, besaß die Bonner Politik im Prinzip drei Optionen:
1. Die Hinnahme der Nichtintegration und der Verzicht auf Entschädigung, wie das die "arabische Nation" der superreichen Ölländer trotz ihrer unermeßlichen Finanzressourcen mit den vertriebenen und geflohenen Palästinensern praktiziert hat;
2. eine Minimalhilfe zur Bewältigung der akuten Notlage mit der Folge, daß sich Millionen Benachteiligter aller Wahrscheinlichkeit nach in gefährlichen Ghettos für verzweifelte Diskriminierte zusammengefunden, im Grenzfall sogar die gesellschaftliche Ordnung in Frage gestellt hätten;
3. die volle Integration und eine großzügige Entschädigung.
Eben für die dritte Option entschied sich die Bundesrepublik, indem sie eine Abgabepfl icht der westdeutschen Besitzenden postulierte, denen eine Sondersteuer auf ihr Vermögen auferlegt wurde, welche die Hälfte des zum Stichtag der Währungsreform erfaßten Sachvermögens erfassen sollte. Da die Abgabe über dreißig Jahre gestreckt erhoben wurde, blieb ein Eingriff in die Substanz aus, da wirtschaftspolitisch die Schonung des Produktivvermögens geboten war. Der Wiederaufbau besaß die Priorität vor der
sozialen Gerechtigkeit. Dennoch handelt es sich um eine einschneidende Vermögensumverteilung im Rahmen einer Solidargemeinschaft, die ihren benachteiligten Angehörigen, sogar ohne lauten privategoistischen Protest, nach Kräften beisprang.
Nach längeren Vorbereitungen, auch in einer Gutachterkommission, entstanden 1952 aus einer bereits Ende 1950 fertiggestellten Regierungsvorlage drei einschlägige Gesetzeswerke: das Lastenausgleichs-, das Schadenfeststellungs- und das Währungsausgleichsgesetz, deren unmittelbarer Zweck die auf einer individuellen Schadensermittlung basierende Vermögensentschädigung aus dem "Ausgleichsfond" bildete, in dem die Abgaben für den Lastenausgleich gesammelt wurden. Das übergeordnete Ziel blieb aber die Integration der Geschädigten in das neue Gemeinwesen und der Legitimationszufluß aufgrund einer praktisch bewiesenen Leistungsfähigkeit,
mit der Solidarhaftung Ernst zu machen. Umgeben von einem Bündel zugeordneter Gesetze entwickelten sich die Vorschriften des Lastenausgleichs vom August 1952 zum "Haupt- und Leitgesetz" der großen Aktion, deren Volumen schließlich durch mehr als 30 Novellen vervierfacht wurde.
Zwar warf die individuelle Rekonstruktion der verlorenen Vermögenswerte bei der bis 1990 abgewickelten Bearbeitung der insgesamt 58 Millionen Anträge durch die Ausgleichsverwaltung zahllose knifflige Probleme auf. Doch zum einen bewies die Bürokratie nicht nur Effizienz, sondern auch Großzügigkeit; zum anderen konnte sie aufgrund einer Regierungsrichtlinie im Vorgriff auf die Entschädigung "Aufbaudarlehen" gewähren, welche die neue Existenzgründung erleichterten.
Die Verlustschätzung hatte für die Ostvertreibung zunächst 62 Milliarden, für die Luftkriegsfolgen 27 Milliarden, für die Evakuierten fünf Milliarden, für die Währungsreformgeschädigten 36 Milliarden DM als entschädigungspflichtig anerkannt. Bis zur Beendigung des Projekts wurden insgesamt 140 Milliarden DM transferiert, die immerhin ein Fünftel bis ein Viertel der Verluste ausglichen. Fraglos ist der Lastenausgleich mit seiner
gewaltigen, von der Hochkonjunktur unterstützten und in mancher Hinsicht erst ermöglichten Kraftanstrengung zu einem Höhepunkt der frühen bundesrepublikanischen Erfolgsgeschichte geworden. Wo sonst gibt es einen vergleichbaren Beweis für derart nachdrücklich praktizierte Solidarität unmittelbar nach einer niederschmetternden Niederlage mit beispiellos zerstörerischen Folgen? Und was hat außer dem wirtschaftlichen Aufschwung den Legitimationsglauben an die Bundesrepublik intensiver gefestigt,
die Radikalisierung der Geschädigten überzeugender vermieden als der Lastenausgleich?
Nach diesem Kraftakt ging die Sozialpolitik eher zögerlich einen Schritt weiter, als sie das Kindergeld, das von der pronatalistischen NS-Politik 1935 eingeführt und daher von den Alliierten sofort aufgehoben worden war, 1954 wieder einführte. Vom dritten Kind ab wurden bis zu seinem 18. Lebensjahr kärgliche 25 DM monatlich gezahlt. Erst seit 1961 gab es eine Neuregelung, wonach jetzt für das zweite Kind 40 DM gezahlt wurden,
während für das dritte 50, für das vierte 60 DM anfi elen. Alle Kindergeldzuschüsse wurden einkommensabhängig zugesprochen. Die generelle Benachteiligung kinderreicher Familien blieb dennoch weiter bestehen, denn sie brauchten, wie schon damals ermittelt wurde, 74 % ihrer monatlichen Anforderungen für die Kinderaufzucht und -erziehung.
Im allgemeinen war die Bundesrepublik auf den "klassischen Entwicklungspfad der deutschen Sozialordnung" zurückgekehrt, indem sie die Absicherung gegen "Standardrisiken" fortschrieb, wie sie in der Renten-, Kranken- und Unfallversicherung seit langem fixiert worden war. Dieser Zug zur Restauration war zwar durch die Berücksichtigung der kriegsgeschädigten Klientel gewaltig erweitert worden, denn der Lastenausgleich ging über traditionelle Sicherheitsregelungen weit hinaus. Doch wurde seit 1952/53 die Suche nach der Gesamtkonzeption für einen neuartigen, umfassender ausgestalteten Sozialstaat intensiviert. Der aktuelle Anlaß für die zweite spektakuläre Entscheidung nach dem Lastenausgleich, die Rentenreform von 1957, lag in der provozierenden Wirkung der Kluft zwischen den Berufstätigen einerseits, die an den Wohltaten des "Wirtschaftswunders" in vollen Zügen teilnahmen, und den Rentnern andererseits, die mit einer skandalösen Versorgung auskommen sollten. 1950 hatte die Maximalrente für Arbeiter 61, für Angestellte 93 DM betragen, bis 1955 waren
die Monatszahlungen nur auf 90 und 137 DM angestiegen, wobei die gesetzliche Altersgrenze scharf beachtet wurde. Erhard und seine neoliberale Schule wollten zwar ihre Soziale Marktwirtschaft ausbauen, dafür aber keineswegs, obwohl der Begriff das suggerierte, den Sozialstaat ausdehnen. Nicht zu Unrecht fürchtete Erhard am Ende eines solchen Interventionismus den "sozialen Untertan". Zunächst einmal aber erwies sich die
Rentnerexistenz als die "Achillesferse" der neuen Wirtschaftsverfassung, denn seit der Mitte der 50er Jahre lebten sechs Millionen Rentner in materieller Not, wenn sie die gefürchtete Altersarmut Tag für Tag er lebten.
In diesem Augenblick zeichnete der 1955 konzipierte Plan des sozialpolitischen Experten Wilfried Schreiber, eines Bonner Privatdozenten und Geschäftsführers des "Verbandes katholischer Unternehmer", für die CDU eine neue Marschroute. In nuce enthielt sein Entwurf einige wesentliche Postulate: Unter der Prämisse, daß endlich das erhöhte Schutzbedürfnis der aus ihrem Beruf ausgeschiedenen Arbeitnehmer anerkannt werden müsse, gelte es, mit der Rente eine Existenzsicherung zu gewährleisten. Die Mittel dafür müßten aus dem Sozialprodukt genommen und laufend an die Lohnbewegung angepaßt werden, damit auch die Rentner am wirtschaftlichen Aufschwung teilhaben könnten. Damit wurde der epochemachende Grundgedanke einer Dynamisierung der Rente als politische
Leitlinie vorgegeben.
Während Adenauer das Konzept unverzüglich aufgriff, da ihm das wahlpolitische Potential unmittelbar einleuchtete, blieb es im Regierungslager heftig umstritten. Außer Erhard und seinen Anhängern opponierten Finanzminister Fritz Schäffer und die Bundesbank, da sie um die Geldwertstabilität fürchteten; die industriellen Interessenverbände sahen eine
gefährliche Allianz von Gewerkschaften und Rentnern auf sich zukommen. Außer dem Streit um die künftigen finanziellen Belastungen ging es auch um die Geltung konkurrierender Weltbilder, welche die Stellung des Individuums in der Gesellschaft denkbar unterschiedlich beurteilten. Doch die Bundestagswahlen von 1957 nahten unaufhaltsam, die Konjunktur
hatte die Kassen gefüllt, und Adenauer setzte unter harter Berufung auf seine Richtlinienkompetenz das Projekt schließlich durch.
Das Ergebnis schlug ein wie eine Bombe. Wahrscheinlich war die Rentenreform von 1957 das populärste Gesetz, das je in der alten Bundesrepublik verabschiedet wurde. Bei den Bundestagswahlen von 1957 brachte es der CDU die absolute Mehrheit ein. Die laufenden Bezüge von sechs Millionen Rentnern wurden unverzüglich um 60 % angehoben (diejenigen
ihrer Witwen um 81, die der Angestellten um 60, ihrer Witwen um 91 %). Seither folgte die Rentenhöhe der tarifpolitisch gesteuerten Bewegung der Löhne und Gehälter. Das eröffnete Millionen von Alten die Teilnahme am Wirtschaftswachstum. In einem Akt nachholender Gerechtigkeit für die Rentner wurde die Diskrepanz zwischen Lohnanstieg und Sozialversicherungsleistung eingeebnet. Mit dem Rentenalter waren seither keine krassen Einkommensverluste mehr verbunden. Der "Abschied vom armen Alter" (C. Conrad) durchbrach den fatalen circulus vitiosus von Alter und Armut.
Während die Nettoeinkommen der Arbeitnehmer von 1957 bis 1969 um rund 115 % in die Höhe kletterten, stiegen die Renten um 110,5 %. Diese Dynamisierung führte in der Tat zu einem Parallelverhältnis von Arbeitseinkommen und Rente, die nicht mehr als Zuschuß, sondern nach vierzig Arbeitsjahren als altersgemäßer Lohnersatz oder als Ruhestandslohn
zur Erhaltung des früher erreichten Sozialstatus verstanden wurde. Hatte die Standardrente 1956 soeben ein Drittel (34,5 %) der durchschnittlichen Bruttobezüge im Arbeiterleben umfaßt, erreichte sie seit 1957 praktisch rasch die vorgesehene 60-Prozent-Grenze. Damit konnte in aller Regel das Absinken des Lebensstandards im Alter vermieden werden.
Im Kern blieb es aber mit der dynamisierten Rente, die auf längere Zeit den Streit um den Ausbau des Sozialstaats abschwächte, bei lohnbezogenen Beiträgen und nach dem Ausscheiden aus dem Beruf bei beitragsbezogenen Leistungen. Dieser Nexus bildete den inneren Leitgedanken dieses Ordnungsmodells, das die krasse Verteilungsdisparität zwischen den Erwerbstätigen und den Rentnern entscheidend abmilderte, indem es eine
gerechtere Norm für die Verteilung des Sozialprodukts durch einen förmlichen Vertrag über das Umlageverfahren einführte. Dadurch wurde die Bundesrepublik von erkennbar heraufziehenden Verteilungskonflikten entlastet. Sie verwirklichte aber nicht das egalitäre Prinzip, das der englische Beveridge-Plan und die schwedische Volksversicherung soeben vorgesehen hatten. Vielmehr wurden die Distributionsresultate der Marktlage auf das soziale Einkommen im Ruhestand übertragen, Länge und Leistung der Arbeitszeit mithin, wie das damals durchweg soziale Akzeptanz genoß, belohnt.
Für die innere Konsolidierung der Bundsrepublik erwies sich die dynamische Rente als Stabilisierungs- und Legitimationsbeitrag von unschätzbarer Bedeutung. Erstaunlich schnell hat sie zusammen mit dem Lastenausgleich die brisante Krisenlage der Bundesrepublik entschärft. Ein riesiger Abstand zu 1945 schien sich aufzutun. Nirgendwo hielten sich
"kompakte Gruppen" von Notleidenden, die das soziopolitische System hätten in Frage stellen können.
Die SPD, die sich soeben von Volksversicherungsplänen à la Beveridge und "Volksheim" verabschiedet hatte, konnte wiederum für die große sozialpolitische Allianz gewonnen werden. Der "soziale Gründungskompromiß der Bundesrepublik" (L. Niethammer) zwischen Adenauer/CDU und SPD/DGB, der in der Montanmitbestimmung zutage getreten war, wurde erneut bestätigt.
Hinter der Erfolgsbilanz traten aber die gravierenden Nachteile der Rentenreform von 1957 vorerst ganz zurück. Die nicht berufstätigen Mütter und Frauen wurden nämlich nicht einbezogen. Darin äußerte sich eine patriarchalische Diskreditierung der Familienarbeit, die erst viele Jahrzehnte später, zumindest ansatzweise, korrigiert wurde. Mit der dynamischen
Rente wuchs zudem das Anspruchsdenken gegenüber dem Interventionsstaat, da die Wachstumskontinuität förmlich als Naturgesetz galt und den Verteilungskuchen ständig vergrößerte. Das Vertrauen auf den Sozialstaat und sein vergrößertes Regelwerk führte aber auch zu einer Abwertung der individuellen Selbstverantwortung und der privaten Initiative, letztlich zu einer Entmündigung der Bürger. Die riesigen künftigen Folgekosten
der Reform sind, etwa in der Gestalt eines anvisierten Revisionsmechanismus, nirgendwo realistisch ins Auge gefaßt worden. Das gesamte Projekt beruhte vielmehr auf der stillschweigend mit hochfliegendem Optimismus unterstellten Kontinuität des Wachstums und einer weiterhin steigenden hohen Anzahl junger Arbeitskräfte, die im Rahmen des Generationenvertrages die Älteren mittragen konnten.
Zwar folgten jetzt die vier Jahrzehnte einer goldenen Rentnerexistenz, die von "einmaligen Wohlfahrtsgenerationen" genossen werden konnte. Aber als das Wirtschaftswachstum nachließ, das Arbeitskräftepotential drastisch schrumpfte, die Rentnerzahl aber wegen der Verlängerung der durchschnittlichen Lebenszeit auf weit über 20 Millionen Köpfe anstieg
(wie das alle ungehörten Warnungen der Demographieexperten seit langem prognostiziert hatten!), da trat im sozialen Ordnungsmodell ein fataler Sprengsatz zutage, der nach schneller effektiver Kontrolle verlangte, da die dynamische Rente unter den neuen Bedingungen intergenerationell nicht mehr finanzierbar war. Zu ihr ist es in einer überzeugenden Form bis heute noch nicht gekommen.
Der sozialstaatliche Interventionismus hielt, wenn auch spürbar gebremst, im neuen Jahrzehnt weiter an. 1961 wurde, wie vorn erwähnt, das Kindergeld aufgestockt, außerdem das Wohngeld eingeführt, vor allem aber das Sozialhilfegesetz als Ersatz für die antiquierten Fürsorgeregelungen von 1924 verabschiedet. Dieses großzügig ausgelegte Regelwerk sollte eine zweite, mit der dynamischen Rente vergleichbare Zeitbombe schaffen,
die dringend entschärft werden müßte, doch bis heute ihre Explosionskraft weiter besitzt.
Im allgemeinen verlangsamte sich auch die Expansion des Sozialstaats zwischen 1958 und 1966. Das hing damit zusammen, daß Adenauer nach dem Lastenausgleich und der dynamischen Rente in der späten Phase seiner Machterosion keine neuen Projekte mehr aufgriff, sein Nachfolger Erhard aber konsequent seine Skepsis gegenüber der Sozialpolitik praktizierte. Bis zum Ende der CDU-Vorherrschaft 1966 ist die Summe der Sozialleistungen immerhin auf 17,4 % des Sozialprodukts gestiegen, während die Beiträge der Sozialversicherungspfl ichtigen von 15 auf 21,2 % ihres Monatseinkommens kletterten. Dem Legitimationsfundus der Bundesrepublik kam die Expansion des Sozialstaats zweifellos zugute. Wer könnte diese politische Wirkung des Lastenausgleichs und der Rentenreform
zusammen mit all den anderen Maßnahmen leugnen? Aber eine folgenschwere Entscheidung läßt sich ebenfalls nicht bestreiten: Der evidente Vorrang wurde von dieser Sozialpolitik den älteren Männern eingeräumt. Sie wurden, auch als einflußreicher, wachsender Wählerblock, geradezu privilegiert, als habe ihre Lobby den Sozialstaat gekapert, während für die Jüngeren als Verlierer der Generationenvertrag surreale Züge einer eklatanten Benachteiligung gewann.
In der zweiten Phase der bundesdeutschen Sozialpolitik, in der Ära der ersten Großen Koalition von 1966 bis 1969, wurde der Sozialstaat aufs Neue aktiviert, da damit die Wirkungen der sachten, die Zeitgenossen aber erschreckenden Wirtschaftskrise bekämpft werden sollten. Endlich wurde, analog zu den Angestellten, die Lohnfortzahlung für Arbeiter im Krankheitsfall eingeführt, freilich nicht ohne den Druck eines energischen Streiks der IG Metall in Schleswig-Holstein. Der Finanzausgleich zwischen der Arbeiter- und der Angestelltenversicherung wurde in Kraft gesetzt (und lenkte Milliarden von Angestelltenbeiträgen hinüber in die Arbeiterkasse), die Versicherungspflichtgrenze für Angestellte aufgehoben. Kurzum: Angestelltenprivilegien wurden reduziert, mehr Gleichheitsrechte für alle Arbeitnehmer durchgesetzt. Andererseits erwies sich erneut, daß die Angestellten als "Schrittmacher allgemeiner Arbeitnehmerrechte" fungiert hatten. Schließlich wurde das Arbeitslosengeld von 55 auf 62,5 % des Nettolohns erhöht. Die Handschrift der sozialdemokratischen Kabinettmitglieder war deutlich zu erkennen.
Die Ergebnisse dieses Zwischenspurts wurden jedoch in der dritten Phase bei weitem übertroffen, als die Sozialdemokraten in der ersten Sozialliberalen Koalition zwischen 1969 und 1974 für den "größten Schub" sorgten, den die bundesdeutsche Sozialpolitik bisher erlebt hat, so daß sich eine wahre Explosion der Ausgaben als unvermeidbare Folge der steil ansteigenden Kosten einstellte, in hochgemuter Realitätsblindheit aber in Kauf genommen wurde. Die Arbeiterschutzmaßnahmen wurden aufwendig ausgebaut, die teuren Dienstleistungen im Gesundheitssystem ausgedehnt. Erhielten die Rentner schon einen größeren Anteil als die Summe aller Beiträge, die sie früher eingezahlt hatten, weitete auch die Krankenversicherung ihre kostspieligen Leistungen weit über das Maß der mit den Lohnnebenkosten abgeführten Beiträge aus.
Dem folgte ein neuer Paukenschlag: Die große Rentenreform von 1972 hob generell das Leistungsniveau an, führte die flexible Altersgrenze ein, so daß Arbeitnehmer vorzeitig in das Rentenalter eintreten konnten, und öffnete das staatliche Rentensystem faktisch für alle: für Selbständige und Hausfrauen, für Landwirte und Studenten. 14,5 Millionen Menschen bildeten, durch die Arbeitnehmerbeiträge subventioniert, den Riesenkreis
der neu Begünstigten. Zwar sorgten, wie die Gewerkschaften stolz sagten, "unsere Leute" im Kabinett für den Druck hinter der sozialpolitischen Aktivität, und Kanzler Brandt federte seine zeitweilig höchst gefährdete Politik durch ein ganz so großzügiges wie bedenkenloses Entgegenkommen in dieser Arena ab, in der Wahlen gewonnen werden konnten. Tatsächlich wetteiferten aber beide großen Volksparteien mit ihren Forderungen
nach neuen sozialpolitischen Leistungen. Daher verstanden sie sich im Bundestag auch wieder zu einer Großen Koalition für den Sozialstaat.
Ihre Generosität basierte auch, das muß man sehen, auf dem hohen Wachstum der Staatseinnahmen in der Endphase des "Wirtschaftswunders". Doch mit der Rezession im Gefolge des ersten Ölpreisschocks traten seit 1974 erhebliche Belastungen auf, die aber die Ausdehnung des Kindergeldes auf die Erstgeburt nicht verhinderten. Erste, ganz ungewohnte Einsparungen erwiesen sich im Dezember 1975 als unvermeidbar, das sah der neue Kanzler Helmut Schmidt mit seinem realistischen Urteil sofort. Damit wurde eine "Wendemarke" (J. Alber) erreicht. Der Expansionstrend brach ab, auf ihn folgten die «mageren Jahre» der "Kostendämpfung".
Die belastenden Folgen des expansiven Sozialstaats drängten sich alsbald unübersehbar auf. Die Klientel für staatliche Transferleistungen (Rentner und Kinderreiche, Studenten und Wohngeldempfänger) wuchs von 1969 bis 1982 von 14,4 auf 20 % in einer Bevölkerung von 64 Millionen an. Das Sozialbudget stieg in derselben Zeitspanne von 24,6 auf 30,7 %
des Bundeshaushalts, während der Haushalt für Wissenschaft und Forschung bei gerade einmal 11 % verharrte. Die Beiträge zogen allerdings auch schon von 27,8 auf 34 % des Bruttolohns an. Während der Sozialstaat wegen der rapiden Alterung der Bevölkerung – der Anteil der Rentner über 60 stieg auf 15,6 % – und wegen der rasch zunehmenden Arbeitslosigkeit seine Aktivität und Finanzleistungen ausdehnte, die Beschäftigungsquote
aber nur mehr zögerlich wuchs oder schon stagnierte, schossen seine Ausgaben auch und gerade wegen der neuen Verpflichtungen in eine atemberaubende Höhe. Statt 174,7 Milliarden DM wie noch 1970 erreichten sie bereits 1975 mit 334,1 Milliarden DM fast die doppelte Summe. Der Anteil am Bruttosozialprodukt stieg von 25,5 auf 32,1 %, also auf ein
spektakuläres Drittel. Der Anteil an den staatlichen Ausgaben sollte bald zwei Drittel des gesamten Bundeshaushalts ausmachen. 1982 fiel die westdeutsche Sozialleistungsquote bereits doppelt so hoch aus wie bei zwei Konkurrenten, USA und Japan. Noch immer möchte man gerne wissen, was sich die politischen Entscheidungsträger bei dieser von ihnen initiierten Kostenexplosion über die Zukunft der staatlichen Finanzen gedacht
haben.
In der ersten Hälfte der Ära Kohl bis 1990 konnte nach alledem die seit 1975 allmählich in Gang gesetzte Sanierung nur fortgesetzt werden, freilich mit erhöhtem Tempo. Bis 1990 gelang eine Konsolidierung der Sozialleistungen, die von 30,7 % des Jahres 1981 bis 1990 auf 27,6 % des Bundeshaushalts zurückgeführt werden konnten. Trotz der Sparmaßnahmen kam es aber nicht, wie die Kritiker anklagend behaupteten, zu einem desaströsen "Sozialabbau". Vielmehr gelang der Politik insofern sogar ein Durchbruch,
als jetzt die Kindererziehungszeit für die Alterssicherung, wenn auch in bescheidenem Ausmaß, angerechnet und damit die Familienarbeit durch die Gleichsetzung mit der Erwerbsarbeit endlich aufgewertet wurde. Das bedeutete eine grundsätzliche Abkehr vom patriarchalischen Sozialstaat. (Weitere positive Veränderungen in der Sozialpolitik, wie etwa die Pflegefallversicherung, fallen in die Zeitspanne nach 1990, die hier nicht mehr behandelt wird.)
Längst war die deutsche Sozialpolitik von der Vorsorge für den "Notfall" zu einem politischen "Normalfall", anders gesagt: vom "Krisenbewältiger zum Krisenerzeuger" (P. Flora) geworden. Damit entstand ein Politikfeld, das in der Arena der Bundes-, Länder- und Kommunalpolitik sein unersättlich expandierendes Eigenleben führte, da die Rendite aus
dankbaren Wählerstimmen bestand. Zugleich wurde die politische Basis sozialer Prozesse wichtiger als die soziale Basis politischer Prozesse. Anstelle der ursprünglichen Schutzbedürftigkeit ging es zunehmend um ein Recht auf soziale Sicherheit gegenüber schlechterdings allen Wechselfällen einer Wachstumsgesellschaft. Die Folge: Alle öffentlichen Haushalte wurden auf eine auf die Dauer schwer erträgliche Weise belastet, die Verteilungskonflikte über die Wohltaten des Sozialbudgets verschärft, die Polarisierung
der Fronten Pro und Contra Sozialstaat spitzte sich zu. Zusehends unterlief der in den Hochkonjunkturjahren exzessiv ausgebaute Sozialstaat sein Integrationsversprechen, stellte die verheißene Solidarität in Frage. Die "Verselbständigung der Sozialpolitik gegenüber den sozialen Problemen" setzte sich fort.
Zu den nicht intendierten Folgen der Sozialpolitik gehörte auch die von ihr unwiderstehlich vorangetriebene Veränderung der Erwerbs- und Sozialstruktur. Denn der Übergang zur Dienstleistungsgesellschaft wurde von ihr kraftvoll gefördert, als die Anzahl der von der Sozialpolitik angeforderten Arbeitskräfte sprungartig wuchs. So übertrifft z. B. seit längerem
die Größe des Krankenhauspersonals diejenige der Arbeiterschaft in einem dynamischen Wachstumssektor wie der Chemischen Industrie. Der perfektionierte Sozialstaat begründete zum nicht geringen Teil den Leistungsstolz, die Legitimitätsgeltung der Bundesrepublik, hat ihr aber auch inzwischen eine schwere Last aufgebürdet. Weiter bleibt richtig, daß der Sozialstaat zu den größten Leistungen der europäischen Politischen Kultur
im 20. Jahrhundert gehört. Jetzt aber kommt es, nach einer Phase schier grenzenloser Ausdehnung und der unübersehbaren Überforderung aller Ressourcen, darauf an, ihn so intelligent umzubauen, daß er finanzierbar und damit in seinen essentiellen Dimensionen lebensfähig bleibt.
(S. 257-267)
mit freundlicher Unterstützung von:
